שימוש לרעה במשפט הבינלאומי?

בשנים האחרונות התפתחה באמריקה הלטינית פרקטיקה מעניינת אך מדאיגה לעניות דעתי. במספר מקרים, בתי משפט מדינתיים בקוסטה ריקה (2003), ניקרגואה (2009), הונדורס (2015) ובוליביה (2017) עשו שימוש במשפט הבינלאומי, ובמיוחד בדיני זכויות האדם, כדי לפסול הוראות חוקתיות הנוגעות להגבלות כהונה נשיאותית. בכל המקרים הללו, השתמשו בתי המשפט בהנמקה דומה כדי לבטל הגבלות כהונה נשיאותיות: הגבלות כהונה, כך נקבע, סותרות עקרונות יסוד חוקתיים או דיני זכויות אדם של המשפט הבינלאומי שכן הן מגבילות את זכויות הבוחרים לבחור או הנבחרים להיבחר.

[למי שמעוניין להרחיב על מגמה זו, ראו:

Yaniv Roznai, ‘Constitutional Unamendability in Latin America Gone Wrong?’, in Constitutional Change and Transformation in Latin America (Richard Albert, Justice Carlos Bernal, and Juliano Zaiden Benvindo eds., Hart Publishing, 2019), 93-115.

David Landau, ‘Presidential Term Limits in Latin America: A Critical Analysis of the Migration of the Unconstitutional Constitutional Amendment Doctrine’, 12 L. & Ethics Hum. Rts. 225 (2018)]

המקרה המייצג – ואולי המסקרן ביותר – הוא זה של הונדורס. חוקת הונדורס משנת 1982 הגבילה נשיאים לכהונה אחת בלבד בימי חייהם, ואסרה ב"הוראת נצחיות" כל ניסיון לשנות את האיסור על בחירה מחדש. החוקה גם הוסיפה לקבוע כי כל ניסיון לשנות את הגבלת הכהונה יוביל לסילוק מידי מתפקיד ציבורי. הוראות חוקתיות אלו שיחקו תפקיד משמעותי בהפיכה שהסתיימה בסילוקו של הנשיא מנואל זלייאה (Manuel Zelaya) בשנת 2009. אחרי שניצח בבחירות, זלייאה ביקש לחפש הליך להחלפת החוקה של 1982. למרות שלא ציין מפורשות שמטרתו לקבל כהונה נשיאותית נוספת, מתנגדיו טענו שכוונתו האמיתית הייתה להשתמש בהחלפה חוקתית עם חוקה חדשה כדי להתגבר על פסקת הנצחיות שמנעה תיקון של הגבלת הכהונה, ושהגבלה זו לא יכולה להיות נתונה לשינוי גם לא באמצעות כינון חוקה חדשה. כאשר זלייאה ביקש להתקדם עם תוכניתו ולערוך "משאל עם לא מחייב" על השאלה האם לכנס אסיפה מכוננת, על אף הוראות שיפוטיות שאסרו עליו מלקיים משאל עם כאמור, ההנהגה הצבאית הגיעה לביתו לפני שההצבעה אמורה הייתה להתקיים, הוציאה אותו לבוש בפיג'מה באמצע הלילה וגירשה אותו לקוסטה ריקה. בעוד שיש שטענו כי הפלתו של הנשיא הייתה מוצדקת היות שהוא ביקש לשנות את הגבלה הכהונה ומכאן שבהתאם לחוקה סיים את תפקידו, הקהילה הבינלאומית בכללותה גינתה את הפיכה זו והטילה סנקציות על הונדורס.

כמה שנים קדימה: בשנת 2015, ניצב מול אותן הגבלות על כהונה, הנשיא חואן אורלנדו הרננדז ביקש למצוא דרך אחרת לרכך את הגבלות הכהונה הנשיאותית. הוא לא יכול היה לתקן את החוקה ולא להחליפה בחוקה חדשה, כפי שהניסיון של הנשיא זלייאה לימד. בעלי בריתו של הנשיא מהמפלגה השלטת פנו לבית המשפט העליון והגישו עתירה בטענה שההוראות החוקתיות המגבילות את הכהונה הנשיאותית הן בעצמן לא חוקתיות. המחלקה החוקתית של בית המשפט (Constitutional Chamber) קיבלה את העתירה, בקבעה שהגבלת הכהונה הבודדת בצירוף פסקת הנצחיות וההוראה האוסרת אף ניסיון לשינוי הגבלת הכהונה, אינן חוקתיות ואין ליישמן (inapplicable). שלא כמו במקרה של זלייאה, החלטת בית המשפט לא גררה גינוי אמיתי, והשיגה את מטרתה של העותרים: הרננדז הכריז על כוונתו להתמודד בבחירות נוספות לנשיאות, בהן זכה בשנת 2017. בהתחשב בהוראות החוקתיות האוסרות על תיקון החוקה ואף על ניסיון לשנות את הגבלת הכהונה, נדמה כי החלטה שיפוטית זו הייתה הכלי המשפטי היחידי להשיג את מטרתו של הרננדז ומפלגתו הלאומית. מה שמעניין כאן זה השימוש במשפט הבינלאומי כדי להתגבר על הוראות חוקתיות.

בית המשפט העליון של הונדורס התמקד בהרחבה בנימוק שחוקת הונדורס כפופה לכללים מסוימים של המשפט הבינלאומי, למשל לדיני זכויות האדם. בית המשפט קבע כי יש לו את הסמכות להכריז כי חלקים מהסדר החוקתי הפנימי אינם עולים בקנה אחד עם עקרונות בינלאומיים ומכאן שאין ליישמם. כלומר, בית המשפט הצביע על היררכיה נורמטיבית בה החוקה הלאומית כפופה לעקרונות מסוימים של הסדר המשפטי הבינלאומי. כדי שטיעון כאמור יעבוד, נראה שיש להראות כי: ראשית, המשפט החוקתי הלאומי כפוף באופן תאורטי למשפט הבינלאומי, מהפרספקטיבה של הסדר החוקתי המקומי; שנית, שכפיפות כאמור אמנם קיימת בטקסט החוקתי; ושלישית, שהסדרי המשפט הבינלאומי יכולים להשתמש כדי לבקר את ההוראות החוקתיות המדינתיות. בית המשפט העליון של הונדורס עשה מאמץ מועט כדי לבסס קיומה של היררכיה כאמור. בית המשפט הצביע על הוראה חוקתית המציינת כי עקרונות מסוימים של המשפט הבינלאומי נקלטים באופן אוטומטי למשפט הפנימי של הונדורס (סעיף 15 לחוקה). זהו בסיס רעוע לטענה כי ניתן לבטל הוראה בחוקה המקורית שאינה עולה בקנה אחד עם אמנה לזכויות אדם. גם אם המשפט הפנימי מאמץ או קולט לתוכו הוראות או כללים של המשפט הבינלאומי, החוקה אינה מבססת מפורשות את עליונות המשפט הבינלאומי על פני החוקה המקומית של הונדורס.

כדי להבין את הפסיקה, יש להבין את ההקשר הפוליטי. המפלגה הלאומית, שזכתה בבחירות אחרי סילוקו של זלאייה, החליפה בשנת 2012 ארבעה מתוך חמישה שופטי המחלקה החוקתית של בית המשפט העליון, אחרי החלטות שיפוטיות שנויות במחלוקת של המחלקה החוקתית בנושא אחר. נדמה כי העמסת בית המשפט (court-packing) זו לא הייתה חוקתית היות שנשענה על סמכויות הדחה חוקתיות שלא היו בידי הקונגרס באותה העת. הייתה זו המחלקה החוקתית החדשה, זו ש"נשבתה בידי השלטון", שנתנה את החלטתה בשנת 2015 בדבר ביטול ההגבלות על הכהונה הנשיאותית.

[לביקורת מפורטת על המקרה של הונדורס, ראו:

David Landau, Rosalind Dixon & Yaniv Roznai, ‘From an Unconstitutional Constitutional Amendment to an Unconstitutional Constitution? Lessons from Honduras’, 8(1) Global Constitutionalism (2019), 40-70.]

החלטות שיפוטיות אלו מאמריקה הלטינית אינן בשורה טובה לסדר החוקתי-דמוקרטי ולמשפט הבינלאומי, שכן הן ממחישות כיצד ערכאות שיפוטיות יכולות לעשות שימוש לרעה בכלים משפטים ובדיני זכויות האדם של המשפט הבינלאומי כדי לקדם תכליות שבעיקרן אנטי-דמוקרטיות. ניתן כמובן לטעון שמסקנה זו, הנגזרת ממספר מדינות באמריקה הלטינית, מוגבלת במשמעותה עבור דמוקרטיות מערביות יציבות. ואולם, יש לזכור כי בעידן של שחיקה חוקתית השתלטות על בתי משפט (courts-capture) אינה נחלת מדינות שאינן דמוקרטיות, ובמדינות שונות באירופה, כגון טורקיה, פולין והונגריה, בתי המשפט מצאו עצמם בהליך של השתלטות חוקתית פופוליסטית, הליך בעל השלכות גם לעניין שימוש במשפט הבינלאומי ובדוקטרינות משפטיות שונות.

[להרחבה על איך שליטים משתמשים בבתי משפט כדי לשחוק את הדמוקרטיה ראו:

David Landau and Rosalind Dixon, ‘Abusive Judicial Review: Courts Against Democracy’, 53 UC Davis Law Review 1313 (2020)]

*רשימה זו היא חלק ממאמר העתיד להתפרסם בכתב העת משפט וממשל תחת הכותרת "משפט על-לאומי, גלובליזציה והסמכות המכוננת – ראשית עיון ומגמות השוואתיות".