השימוש בצבא במשבר הקורונה

רבות כבר נכתב על היבטים חוקתיים הקשורים למשבר הקורונה: סגירת הכנסת, פגיעה בפרטיות, הפגיעה הנרחבת בחופש התנועה ובחופש העיסוק, וכמובן על השימוש בתקנות שעת חירום. לצד כתיבה זו, מעט מאוד נכתב על ההסתמכות ההולכת וגוברת בשימוש בצבא בניהול המשבר (חריג לכך הוא ריאיון עם פרופ' מיכאל בירנהק שהתריע מפני ה"ביטחוניזציה" של משבר שהוא ביסודו אזרחי).

בפוסט זה אני רוצה לדון בשימוש ההולך וגובר של צה"ל במשבר הקורונה. אולם לפני שאפנה להיבטים המשפטיים, עולה שאלה מקדמית: למה זה בכלל משנה? הרי אם יש משבר בריאותי חמור שמסכן את חייהם של אלפי אנשים, מה לנו ולדקדוקי עניות מי עושה מה? האם לא כדאי שכל מי שיכול לתרום ייכנס למערכה ויעשה כמיטב יכולתו? התשובה לכך היא בדרך כלל חיובית. ואולם, השימוש בצבא מעורר חששות ייחודיים, שכן הצבא, מעצם טיבו וטבעו, לא נועד להתמודד עם משבר שהוא במהותו משבר אזרחי. הצבא מגן על המדינה מפני איום חיצוני, הידוע בשמו "אויב". אזרחי המדינה אינם האויב, והצבא אינו אמור לבוא איתם במגע. לשם כך יש רשויות בטחון אזרחיות, בראש ובראשונה המשטרה.

ועדיין, ניתן לשאול, האם ההבחנה בין צבא למשטרה חשובה? התשובה היא כן, משלל סיבות. חשש אחד הוא מפני הכוח העצום העומד לרשות הצבא. כוח זה אמור לפעול במסגרת עימות צבאי ולא במסגרת משברים אזרחיים פנימיים. כמובן שאין זה אומר שכל פעם שהצבא יופעל, אנו נהיה עדים לשימוש בלתי סביר בכוח. הצבא בישראל נתפס כ"צבא העם" (כמובן שזו פיקציה – אזרחים רבים לא מגויסים, בראש ובראשונה חרדים וערבים), ולכן, כפי שאבישי בן ששון-גורדיס מעיר, חיילים הפועלים בתוך ישראל, מול אזרחי ישראל (כל עוד לא מדובר בערבים ובחרדים), ייטו לשייך עצמם לאותה קבוצה ולכן הסיכוי שיפעלו כלפיה באלימות עשוי להיות אפילו נמוך מזה של המשטרה, לה דווקא יכולה להיות גישה לעומתית יותר מול אזרחים.

עניין אחר הוא התרבות הארגונית. גופים אזרחיים רגילים לטפל באוכלוסיות אזרחיות, מערך השיקולים והערכים שלהם אמור להיות מותאם לפונקציה אותה הם ממלאים, בעד שהתרבות הארגונית של הצבא מותאמת לאפשר לו להילחם באויבים, ולא להיות רגיש להיבטים אזרחיים באותו אופן שרשויות אזרחיות אמורות להיות.

חשש מרכזי נוסף, הקשור לסוגיית התרבות, הוא שיקול המקצועיות. הצבא מוכשר לביצוע משימות ספציפיות (לוחמה והגנה במובנם הרחב). הוא אינו ערוך, בדרך כלל, לטפל במשבר אזרחי המצריך מגע עם אוכלוסיות אזרחיות ועבודה מול רשויות אזרחיות תוך מתן שירותים אזרחיים. ודוק: אין מדובר פה בחשש מפני שימוש בכוח דווקא, אלא במומחיות של הצבא לעסוק בנושאים שאינם במסגרת כישוריו הרגילים. כך, למשל, לאחרונה נשמעות תלונות מצד גורמי בריאות על כך שהצבא מתערב בתחומים רפואיים שאינם בסמכותו או במסגרת מומחיותו. כך, למשל, בהמלצת הצבא החלו במחקר של תרופה לקורונה, למרות שמחקרים מקבילים נערכים בחו"ל מבלי שיש ערך למחקר הנוסף בישראל. דוגמה נוספת היא הרכש אותו ביצע המוסד של תרופה בשם הידרוקסיכלורוקווין, מבלי שאפקטיביות של תרופה זו הובררה כל צרכה. המערכת הצבאית בעצמה מתחילה להשמיע ביקורת על הטיפול במשבר על-ידי גנרלים לשעבר, אשר מוכשרים לטפל במצבי מלחמה אך לא בבעיות אזרחיות. אכן, עדויות מצטברות על כך שצה"ל פשוט אינו מסוגל וערוך לטפל במשבר שאינו בעל אופי צבאי. כמובן, שברגע שהצבא מתחיל לטפל במשבר, יש בכך החלשה נוספת של המערך האזרחי הייעודי, גם במבט עתידי כלפי המשבר הבא, וגם תרומה לבלגאן המנהלי בו אנו נמצאים, במסגרתו קיימת חפיפה וכפילות בין רשויות ובעלי תפקידים, ושמעל כולו מקרינה תפיסה חלטוריסטית.

חשש אחרון הוא סימבולי. כאשר כוח צבאי מופנה כלפי אזרח, וכאשר הצבא אמור להתמודד עם איומים חיצוניים, המשמעות היא שהאזרח עצמו נתפס כאיום. השימוש בצבא, אפוא, "מוציא" את האזרח מתוך האמנה החברתית שכן הוא "מסומן" כאיום המצדיק שימוש בכוח צבאי. ואכן, אפקט זה של הוצאה מהכלל באמצעות שימוש בכוח צבאי רווח בישראל בין השנים 1948-1966. בשנים אלה נהג הממשל הצבאי בשלושה אזורים בישראל (גליל, משולש, נגב), והופעל דה-פקטו רק כלפי ערבים באזורים אלה. האזרחים הערבים היו כפופים למשטר צבאי, שהתאפיין, בין היתר, בהגבלות תנועה נרחבות, ובכפיפות לגורמי צבא. הטעם להשמתם תחת משטר צבאי מלכתחילה היה החשדנות של השלטון כלפי האוכלוסייה הערבית, אשר אך לפני זמן קצר הייתה מעורבת במלחמת העצמאות. ממשלת ישראל ראתה בערבים "גיס חמישי" ולכן סברה כי ראוי להכפיפם לכוחות צבא, להבדיל מהרשויות האזרחיות. אכן, פעמים רבות הפניית הצבא כלפי אזרחים מתבצעת כלפי מיעוטים, מה שמגביר את תחושת ההדרה ומעצים את הפגיעות האפשריות.

טעמים אלה הובילו מדינות רבות להבחין בין שימוש בצבא לבין שימוש ברשות האזרחית המקבילה, המשטרה. כך, למשל, חקיקה אמריקאית בשם Posse Comitatus Act אוסרת על פריסת הצבא אלא אם חקיקה של הקונגרס מתירה זאת. במדינות אחרות הגבולות פחות נוקשים, אך עדיין תידרש, בדרך כלל, הכרזה על מצב חירום. יצוין, עם זאת, שהדיכוטומיה הנוקשה בין צבא למשטרה הולכת ומיטשטשת בשנים האחרונות. השימוש בצבא למטרות אזרחיות או כלפי אזרחים גובר, פעמים רבות ברגעי "משבר", וגם המשטרה מאמצת סממנים צבאיים בפעולתה (למשל באמצעות שימוש בציוד צבאי, העסקה של יוצאי צבא, והחדרה של תרבות צבאית לתוך המשטרה).

מכל מקום, ישנן שתי שאלות מרכזיות הנוגעות לשימוש בצבא בזמן משבר אזרחי. שאלה אחת היא לאיזו מטרה מבקשים לעשות שימוש בצבא? האם כדי לסייע לכוחות אזרחיים במשימתם? (למשל חלוקת מזון), שימוש עצמאי (למשל אכיפת סגר על אזור מסוים), ועד המקסימום – העברת כל ניהול המשבר לצבא ו/או משרד הביטחון. ברור שתשובה לשאלות אלו משפיעה על מידת החוקיות של כל אחד ואחד מהאמצעים שננקטו. כך, למשל, סיוע בחלוקת מזון על-ידי חיילים לא חמושים המלווים בכוחות אזרחיים, תעורר פחות שאלות חוקתיות (וגם פחות פגיעות חוקתיות, אם בכלל) בהשוואה למקרה בו חיילים מונעים מתושבי אזור מסוים לצאת לאזור אחר. נגזרת של שאלה זו היא היכולת של הצבא לבצע את המשימה שיועדה לו, וכאמור כלל לא בטוח שלצבא יש יכולות טובות לגבי חלק מהמשימות, או יכולות טובות מהמקבילות האזרחיות.

שאלה שניה, בה אתמקד, היא השאלה המקדמית: עצם ההסמכה להשתמש בצבא. בעוד שבמקומות רבים קיימת הבחנה בין שימוש בצבא ובמשטרה, ויש גם חשש משימוש בצבא למטרות אזרחיות, הרי שבישראל ניתן בקלות יחסית להפעיל את הצבא לטובת מטרות אזרחיות (וכאמור, טשטוש בין שתי הגזרות קיים גם במקומות אחרים). אכן, כמו במקומות אחרים, נדרשת הסמכה סטטוטורית, אולם זו קיימת, ובלשון רחבה מאוד.

נתחיל מהמדרג הנורמטיבי העליון – חוקי היסוד. חוק-יסוד: הצבא לא מגביל את השימוש בצבא בתך המדינה. חוק היסוד קובע את כפיפות הצבא לדרג האזרחי ואת כפיפות הרמטכ"ל לשר הבטחון. חוק היסוד אינו מפרט את מטרות הצבא והיכן יושמש, אף כי ניתן לטעון שהתכלית שביסוד חוק היסוד היא שהצבא יופעל למטרות צבאיות-ביטחוניות.

חוק-יסוד: הצבא התקבל ב-1976, כשהצבא כבר היה סדיר ומסודר. הוא העלה לרמה חוקתית הסדרים שכבר נהגו, והיו מעוגנים בפקודת צבא-הגנה לישראל, 1948, שהקימה את הצבא. תכלית הצבא אינה מצוינת גם בפקודה. למעשה, פקודת צבא-הגנה לישראל, שהקימה את הצבא, ינקה מסעיף 18 לפקודת סדרי השלטון והמשפט, תש"ח-1948 (פסש"מ), שהיא גם דבר החקיקה הראשון במדינת ישראל. בנוסחו המקורי, קבע סעיף 18 כי ניתן להפעיל את הצבא למטרות הגנה על המדינה בלבד. ואולם, מראשית המדינה לא הייתה כל הקפדה על סעיף זה, ונעשה שימוש בצבא למטרות אזרחיות מובהקות כמו חינוך וקליטת עליה. כמו כן, חיילים הוצבו במשרד הביטחון, במשרד ראש הממשלה, במשטרה ובמשמר הגבול, מבלי שתהיה לכך כל הסמכה. רק בשנת 1995 תוקן חוק שירות ביטחון, והסדיר את הגיוס למקומות אלה.

באותה שנה תוקן גם סעיף 18 לפסש"מ, שהרחיב את הסעיף המקורי בצורה משמעותית. למעשה, הוא ריסק את העקרון (שכאמור לא נהג גם בפועל) לפיו יש לעשות שימוש בצבא רק למטרות צבאיות. בעקבות תיקון הסעיף, ניתן להפעיל את הצבא לא רק למטרות הגנה, אלא גם כדי להשיג יעד "בטחוני-לאומי", מבלי שהמחוקק ההגדיר מונח זה. יוצא אפוא שהטשטוש שקיים היום בין משטרה לצבא ובין צבא למטרות צבאיות מול צבא למטרות אזרחיות אינו (רק) תוצאה של תהליכים רחבים יותר, אלא, לפחות בישראל, החלטה מודעת של המחוקק בעקבות פרקטיקה ותיקה של אי-אבחנה ברורה. באופן דומה, גם בתוך הצבא אין הבחנה חדה בין פונקציות אזרחיות לצבאיות. הדוגמה הבולטת היא עצם קיומו של פיקוד העורף, אשר מטבעו בא במגע עם אזרחים בתקופות חירום, ונועד לסייע למוכנות העורף האזרחי. זאת ועוד. אמנם פקודת מטכ"ל מסדירה את האופן בו הצבא יסייע לגורמים אזרחיים, אולם המגבלות שם אינן מכבידות במיוחד ומצריכות אישור של הדרגים המתאימים, קיומו של צורך שלא יכול לקבל מענה על-ידי גורם אזרחי, ומשימות "בעלות אופי לאומי" שאינן, בין היתר, פוגעות בכבודו של צה"ל ובמעמדו".

באופן דומה, גם הפסיקה אינה מתעקשת על ההבחנה בין שימוש בצבא למטרות צבאיות לבין שימוש בצבא למטרות צבאיות. הסוגייה עלתה, למיטב ידיעתי, רק פעמיים. במסגרת עתירות שביקשו שלא ייעשה שימוש בצבא ביישום תכנית ההתנתקות. כך, בפרשת דלין, העותרים דרשו כי המשטרה תפנה אותם ולא הצבא, שכן מדובר בפעולת שיטור ולא בפעולה צבאית. בג"ץ דחה את הטענה, בין היתר, משום שהפינוי נעשה לא מתוך שטחה של ישראל אלא משטח כבוש, שם נוהג משטר צבאי, ועל כן לצבא יש סמכויות שיטור שם מכוח המשפט הבינלאומי ההומניטרי (בג"ץ 6996/05 דלין נ' ראש-ממשלת ישראל, פ"ד נט(2) 896 (2005)). בעתירה שניה, כללית יותר, התייחס בג"ץ לס' 18 לפסש"מ, תוך שהוא מציין כי המונח "יעדים בטחוניים-לאומיים" "עשוי לעורר שאלות לא פשוטות באשר להיקף פריסתו". עם זאת, נקבע כי ההתנתקות היא יעד בטחוני-לאומי ולכן אין להידרש לשאלות המורכבות שמעורר תיקון הסעיף (בג"ץ 7455/05 הפורום המשפטי למען א"י נ' ממשלת ישראל, פ"ד נט(2) 905 (2005).

האם כל זה אמור להטריד אותנו? התשובה, לדעתי, היא חיובית, ולאו דווקא בגלל משבר הקורונה, אם כי הוא יעיל בהצפת הבעיות. נכון למועד כתיבת שורות אלה, עדיין לא ברור היקף השילוב של צה"ל. פעולות כמו חלוקת מזון בבני ברק אינן מעוררות קושי עקרוני, והן גם לא מלוות בסימון אזרחים כאויבים (אם כי קשה להבין מדוע נדרשו מאות חיילים ולא ניתן היה להסתפק בכוח האדם המשטרתי). פעולות אחרות הנוגעות לרכש ציוד ומחקר רפואי, ככל שהן עוקפות את הידע, הסמכות, והמומחיות של משרד הבריאות, הן אכן בעייתיות ומלמדות, כפי שטען פרופ' בירנהק, על ה"ביטחוניזציה" הגוברת של המשבר, שלא לדבר על ניהולו המבולגן. לכך ניתן להוסיף את המעקבים שמנהל השב"כ, שהוא אמנם לא גוף צבאי, אבל משתייך כמובן לזרוע הביטחונית של ישראל. אלו מטרידים עד מאוד, ויש חשש ממשי כי יורחבו ולא ייעלמו בקרוב, וזאת למרות עמדות מקצועיות הסבורות שאין בהם תועלת.

ואולם, תחת התמקדות בפעולות נקודתיות, אשר יכול שיהיו בעייתיות יותר או פחות, יש חשיבות לבחינת התמונה הכוללת. בחינה זו חושפת כי בישראל יש מזה זמן רב טשטוש בין כוחות צבאיים לכוחות אזרחיים, בין היתר בגלל תפיסת צה"ל כצבא העם. טשטוש זה, עם הזמן, עובר נורמליזציה. ואכן, למעט מספר כתבות וקצת שיח באקדמיה, שילוב הצבא במסגרת המלחמה בקורונה עבר בשקט יחסי, ללא התנגדויות חזקות. הסבר מרכזי לכך הוא כי בתקופות משבר וחירום אנו עדים לתופעה של "התאחדות מאחורי הדגל" (rally around the flag). תחושת סולידריות אופפת את החברה, כולם נדרשים לתת כתף ו"להיכנס מתחת לאלונקה", ועמדות ביקורתיות מושתקות או מודרות לשולי השיח, פעמים רבות גם בתום המשבר.

דווקא בשל כך, עלינו לחשוש משימוש בכוח צבאי במסגרת משברים אזרחיים, אשר עלול להעניק לשלטון הזדמנות לבצר את שליטתו. יש חשיבות להתמקצעות אזרחית; יש חשיבות לנורמות אזרחיות ולא צבאיות שישלטו בספירה הציבורית; יש חשיבות לבניית חברה אזרחית שלא תישען על הצבא כל אימת שמשבר כזה או אחר מתרגש עלינו. וכמובן, יש חשש שהשלטון, בסיוע הצבא, ינצל את מצב החירום להרחבת סמכויותיו גם אם גורמים בתוך הצבא אינם מעוניינים בכך. האם חשש זה יתממש במסגרת המלחמה בקורונה? כנראה שלא (בין היתר משום שהשלטון מצליח בינתיים לעשות זאת בעצמו), אבל יתכן שמשבר הקורונה הוא אך חוליה נוספת בשרשרת הארוכה בישראל שממהרת להלביש כסות צבאית גם במקום בו אינה נדרשת. לכסות זו יש מחיר, וראוי לבחון אותו.