חקיקת הקורונה - פרק ראשון: מאפייני החקיקה

ימי הקורונה מתאפיינים, בין היתר, בשינויים רבים ותכופים של הנורמות המשפטיות החלות בישראל.

ברשימה הזו, אבקש להצביע על שישה מאפיינים של "חקיקת הקורונה".

ראשית, המדובר בשטף של תיקוני חקיקה: בהתאם לאתר "נבו" שריכז את חקיקת הקורונה בחוצץ אחד, יש כבר 56 דברי חקיקה שונים בענייני קורונה, ובנוסף 13 דברי חקיקה נוספים באזור יהודה ושומרון.

שנית, התקנות והצווים הרבים זוכים לתיקונים תכופים. כך למשל, צו בריאות העם (נגיף הקורונה החדש) (בידוד בית והוראות שונות) (הוראת שעה), תש"ף-2020 הקצר יחסית, תוקן 13 פעמים מאז פרסום הצו המקורי. תקנות שעת חירום (אכיפת צו בריאות העם (נגיף הקורונה החדש) (בידוד בית והוראות שונות) (הוראת שעה)), תש"ף-2020 תוקנו ארבע פעמים בשלושת השבועות מאז הותקנו לראשונה.

שלישית, כמעט ואין צורך לומר, השינויים שיוצרת החקיקה הזו הם בעלי השפעה משמעותית מאד על היומיום. אין המדובר בשינוי של מה בכך. די אם ניזכר בהכנסתם לחיינו של מונחים כמו "עוצר", "סגר" ו"בידוד", הגבלות דרסטיות של חופש התנועה, חופש העיסוק וזכויות רבות אחרות.

רביעית, מרבית השינויים הם בעלי תחולה רחבה – המדובר בדברי חקיקה המשפיעים על כלל תושבי ישראל (חקיקת הקורונה אינה מבחינה, בדרך כלל, במעמדם המשפטי של הנמצאים בתחום המדינה לסוגיהם, אם כי היא הבחינה ביניהם לעניין הכניסה לישראל; ברשימה זו אכנה אותם, לצורך הפשטות, "תושבי ישראל" מבלי שאני מתכוון למשמעות המשפטית של המילה "תושב"). חלק מהצווים אמנם עוסק בקבוצות מוגדרות (למשל הצווים העוסקים במעצרים, קיום דיונים פליליים באמצעים טכנולוגיים ועוד) אולם רבים מדברי החקיקה עוסקים במישרין במיליוני תושבים.

חמישית, חקיקת הקורונה מכילה הרבה כפילויות, חזרות, וחפיפות. לא תמיד הן ניכרות במבט ראשון לעין. אדגים נקודה זו באמצעות אחת השאלות המשפטיות האקטואליות, המגבלות שמטילה חקיקת הקורונה על זכות ההפגנה. האם מותר לצאת מהבית לצורך הפגנה מרובת משתתפים? היום, 13 באפריל, 2020, למשל, פורסם כי המשטרה חילקה קנסות מנהליים של עד 5,000 ₪ כל אחד למפגינים מול ביתו של ח"כ גבי אשכנזי. בעניין זה, התעוררה אי בהירות, שכן תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש – הגבלת פעילות), תש"ף-2020, שהן התקנות המגבילות באופן קשה יציאת אדם למרחב הציבורי, החריגו במפורש יציאה לצורך הפגנה (תקנה 2(5) לתקנות), לכאורה ללא שהחריג עצמו מוגבל בהתאם למספר המשתתפים.

אלא שבנוסף לאיסור בתקנות שעת חירום אלו על עצם היציאה למרחב הציבורי, קיימת מגבלה נוספת, הפעם בצו של מנכ"ל משרד הבריאות מכוח פקודת בריאות העם, זו מגבלה על "התקהלות", המוגדרת כ"שהייה משותפת בסמיכות של שני אנשים או יותר, למעט אנשים הגרים באותו מקום". גם באיסור ההתקהלות הוחרגה ההפגנה, אולם הפעם ההחרגה מוגבלת יותר: "ניתן לקיים הפגנה בתנאי שתיערך בקבוצות של עד 10 אנשים בשמירת מרחק של 2 מטרים לפחות בין אדם לאדם". הדו"חות שחולקו היום חולקו לכאורה בשל הפרת איסור ההתקהלות.

שני האיסורים הללו, איסור היציאה למרחב הציבורי ואיסור ההתקהלות, יש ביניהם כמובן חפיפה רבה, אבל לא מלאה. תיאורטית ניתן להפגין הפגנה מרובת משתתפים גם במרחב מאה מטר מהבית של המשתתפים, והפגנה כזו אינה מפרה את איסור היציאה (בתקנות שעת החירום), אבל מפרה את איסור ההתקהלות (בצו מכח פקודת בריאות העם). ותיאורטית יכול תושב נהריה לצאת להפגנת יחיד מול בית ראש הממשלה בירושלים, והוא לא יפר אף אחד מהאיסורים. אם מאה תושבים יבואו להפגין בירושלים, הם יצטרכו לעשות זאת "בקבוצות של עד עשרה אנשים" כדי לא להפר את איסור ההתקהלות. האיסור גם אינו בהיר: מה משמעותן של "הקבוצות"? בתוך הקבוצות ברור שנדרשת שמירה על מרחק של שני מטר בין אדם לאדם. אבל איזה מרחק נדרש בין הקבוצות?

וכדי להשלים את המעגל, הצו האמור של מנכ"ל משרד הבריאות האוסר את ההתקהלות מגובה בתקנות שעת חירום נוספות, שהן אלו הקובעות את היכולת להעניש על הפרתו.

כלומר השאלה המשפטית הפשוטה והחשובה, אילו מגבלות חוקיות מוטלות על זכות היסוד לחופש ההפגנה בימים אלו, מוסדרת בשלושה חיקוקים שונים, מרמה נורמטיבית שונה, עם מגבלות שונות. אי הבהירות חוגגת, עוד לפני התהיות על המסגרת החוקתית (שאליה נתייחס בפוסט נפרד).

ושישית, השינויים הנורמטיביים ובעלי ההשפעה הרבה מתבצעים ברובם בידי הרשות המבצעת (בין אם מדובר בצווים של מנכ"ל משרד הבריאות מכח פקודת בריאות העם ובין אם מדובר בתקנות שעת חירום שמתקינה הממשלה). לנקודה זאת מספר היבטי משנה:

א. אף שחקיקת שעת חירום היא לעיתים הכרח, ההיבט העקרוני הבעייתי של השימוש הנרחב בתקנות שעת חירום כבר הניב פניה של האגודה לזכויות האזרח אל היועץ המשפטי לממשלה, שאחריתה במכתב של היועץ המשפטי לממשלה אל ראש הממשלה המתרה כי יש להעביר כמה שאפשר מן החקיקה לפסי חקיקה "רגילה". בהקשר זה אין לשכוח גם כי הממשלה היא ממשלת מעבר, ולא סתם ממשלת מעבר אלא כזו שהאמון בה הובע בידי הכנסת העשרים במאי 2015, לפני כמעט חמש שנים.

ב. הפיקוח הפרלמנטרי על חקיקת הקורונה – חלקי מאד, בין היתר בשל תפקודה החלקי של הכנסת, תפקוד חלקי שנובע הן מכך שלא הושלם כינון מוסדותיה ובעיקר ועדותיה, הן מחוסר הבהירות (נכון למועד פרסום הרשימה) על הרכב הקואליציה והאופוזיציה, והן בשל המגבלות שהוטלו גם על תפקוד הכנסת בשל הרצון לשמור על בריאות חבריה ועובדיה. הכנסת הפעילה, במצוות בג"ץ, פיקוח מסויים על הפעלת שירות הבטחון הכללי בתחום האיכון של אזרחים נשאי קורונה והבאים עימם במגע. להרחבה בנושא הפיקוח הפרלמנטרי בעת מגפת הקורונה, ראו רשימתם של איתי בר-סימן-טוב, איתי כהן, תאיר סמימי גולן וחני קוט.

ג. תהליך החקיקה בידי הרשות המבצעת הוא בדרך כלל תהליך חפוז, שאינו שקוף לציבור במהלכו. בניגוד לחקיקה רגילה, שבה מתקיימים דיונים של ועדת הכנסת הרלוונטית בין הקריאה הראשונה לקריאה השניה והשלישית ולציבור יש הזדמנות להשפיע במהלך תהליך זה, כאן מרבית תהליך החקיקה מסתיים בישיבת ממשלה לילית אחת, לעיתים אחרי שדוברים הפיצו גרסאות לא מדוייקות של העמיד להתקבל.