הגבלת כהונה לראש ממשלה?

לאחרונה פורסם על-ידי שר המשפטים גדעון סער תזכיר החוק בעניין הגבלת הכהונה של ראש ממשלה לשמונה שנים ("תזכיר חוק-יסוד: הממשלה (תיקון – תקופת כהונה מרבית בתפקיד ראש הממשלה). לפי המוצע, לחוק לא תהא תחולה רטרואקטיבית והוא לא יהיה תקף, לעניין מנין הכהונה, לראשי ממשלה שכיהנו בעבר [התזכיר זמין לקריאה כאן]. בהתאם לתזכיר, "מטבע הדברים כהונה ממושכת בתפקיד רב עוצמה זה עלולה להוביל לריכוז מופרז של כוח בידי האדם שמכהן בו, ולכך עלולות להיות השלכות מזיקות. הגבלת תקופת הכהונה המרבית, כפי שמוצע בתזכיר החוק, נועדה לתחם בזמן את ההשפעה המזיקה של ריכוז עוצמה מופרזת בידי אדם אחד."

תזכיר החוק מעלה מספר סוגיות מורכבות.

תורת המשטרים מבחינה בין משטרים נשיאותיים לפרלמנטריים. בעוד שבמשטרים נשיאותיים נהוגות הגבלות כהונה (לאחת, שתיים או תקופות צינון), בדמוקרטיות פרלמנטריות אין הגבלות כהונה על משך שנים או קדנציות. ואכן זה לא נדיר שראשי ממשלה יכהנו יותר מעשור.

במשטרים נשיאותיים, סיבה מרכזית להגבלת כהונה היא כי משך כהונה ארוך מביא לריכוז כח רב בידי הנשיא, במיוחד בהינתן סמכויות מינוי של בעלי תפקידים שונים האמונים על שמירת האיזונים והבלמים, מה שעלול להביא לפגיעה בהפרדת רשויות ולשימוש לרעה בכח השלטוני.

במשטרים פרלמנטריים, לעומת זאת, התפיסה היא שכהונת ראש הממשלה תלויה באמון המחוקקים היכולים להדיח, בכל עת, ראש ממשלה מכהן. בנוסף, המנהיגים תלויים גם במפלגות. כמחצית מהחלפות ראשי ממשלה בדמוקרטיות פרלמנטריות בין 1950 ל-1990 היו בשל מאבקים פנימיים במפלגת השלטון/בקואליציה, והמחצית השניה היתה הדחה בבחירות כלליות ראו, למשל, ישי ברק "הגבלת כהונות של ראש ממשלה: ניתוח מוסדי-השוואתי" יוני 2021].

הבעיה היא שבשנים האחרונות אנחנו עדים למגמת נשיאותיזציה של משטרים פלרמנטריים הבאה לידי ביטוי בהתחזקות ראשי ממשלה, בהעברת כובד השלטון מהפרלמנט לרשות המבצעת ובפרסונליזציה של הפוליטיקה. ויש ראשי ממשלה פופוליסטים השוחקים את הדמוקרטיה. בהינתן האיום שחלק מראשי הממשלה הפופוליסטיים מהווים לדמוקרטיה, היעדר הגבלות כהונה של ראש הממשלה מהווה מחדל בעייתי [ראו למשל אצל: Stephen Gardbaum, The Counter-Playbook: Resisting the Populist Assault on Separation of Powers, 59(1) Colum. J. Trans’l L. 1 (2020)].

כיום, ראשי ממשלה שולטים במפלגות ובמחוקקים. במיוחד בשיטה שלנו בה רוב המפלגות כלל אינן דמוקרטיות ואין דרך דמוקרטית בתוך המפלגה להחליף את העומד בראשה. יש להוסיף שלראשי ממשלה מכהנים – כמו לנשיאים – יש יתרון אלקטוראלי מובנה ממנו נהנה מתמודד בבחירות רק הודות למעמדו כמנהיג מכהן (לאור ההטיה של incumbency advantage).

לעתים, קשה יותר להעביר מתפקידם ראשי ממשלה פרלמנטריים מסוימים מאשר נשיאים. וכמו נשיאים, גם ראשי ממשלה עשויים לנצל את משרתם על מנת להאריך את כהונתם. כמו נשיאים, הם עשויים להציע למחוקקים הטבות שרק אלו השולטים במנופי הכוח יכולים להעניק או לבחור במדיניות רק כדי להשפיע על הבחירות הקרובות, או לנצל את כוחם בכדי לקיים בחירות מוקדמות המחזקות את הסיכוי שלהם. לאור הקושי להדיחם מתפקיד או להחליפם בבחירות, אין הבדל משמעותי בין משטרים נשיאותיים וראשי ממשלה, בעניינים אלו [ראו, למשל אצל Jose Antonio Cheibub & Alejandro Medina, The Politics of Presidential Term Limits in Latin America, in The Politics of Presidential Term Limits 517, 520 (Alexander Baturo & Robert Elgie eds., 2019). ].

כפי שדיוויד לנדאו תיאר לאחרונה, מאפיין מרכזי של משטרים פופוליסטיים הוא מידת הפרסונליזם הגבוהה שלהם. המשטר הוא ריכוזי מאוד במנהיג, והקשר הכריזמטי בין המנהיג לתומכיו חשוב ביותר. אפילו המשטרים הפופוליסטיים שנמצאים במערכות הפרלמנטריות הם פרסונליים באופיים. פרסונליזם זה, לנדאו טוען, מתקיים גם לגבי פופוליסטים במשטרים פרלמנטריים במקומות שונים בעולם – לרבות בישראל. לנוכח האיום שראשי ממשלה פופוליסטים מציבים כלפי הדמוקרטיה, היעדר הגבלת כהונה עשוי להיות מחדל בעייתי ויש צורך לחשוב על חידוש מוסדי בתחום זה. הסתמכותה של המערכת הפרלמנטרית על המפלגה, הנחשבת לרוב כסגולה המסייעת לייצב את המערכת הפוליטית, עשוי במקרה של ראשי ממשלה בעלי שליטה חזקה במפלגה דווקא להעמיק את הנטיות האוטוריטריות [David Landau, Personalism and the Trajectories of Populist Constitutions, 16 Ann. Rev. L. &. Soc. Sci. 293 (2020)].

כל אלו העלו לדיון, לא רק אצלנו, את שאלת הצורך בהגבלות כהונה של ראשי ממשלה.

ההצעה של שר המשפטים צודקת בכך שהיא מגבילה שנות כהונה ולא קדנציות היות שבמשטרים פרלמנטריים, משך הכהונה של ראש הממשלה אינו בהכרח זהה לכהונת הפרלמנט ולכן לא הגיוני לדבר על הקצבת קדנציות.

אך להצעה יש גם חסרונות לא פשוטים [ראו אצל ישי ברק, לעיל]:

ראשית, הגבלת כהונה עשויה לעודד שחיתות בקרב ראש ממשלה שכבר אין לו אופק פוליטי, שכן נוצר לו תמריץ חיובי להיות קשוב לבעלי הון לנהוג בפזרנות בלי שיתן על כך את הדין.

שנית, זו גם עשויה להפוך את ראש הממשלה ל'ברווז צולע' שמתקשה ליישם מדיניות.

יתכן שמודל של 'צינון' ולא הגבלה, בו יש אפשרות לחזרה לכהונה של ראש הממשלה, ירכך מעט את שני חסרונות אלו. כמו-כן, יתכן שדווקא בכהונה אחרונה יעז ראש הממשלה לפעול ללא מורא לטובת מה שנתפס בעיניו כאינטרס הציבורי בלי לחשוש.

שלישית, במיוחד, הגבלת כהונה מחריפה את הלחץ הפוליטי לעקוף את המגבלה באמצעות השתלטות על בית משפט או שינויים חוקתיים, ונשיאים משקיעים אנרגיה רבה בהתחמקות מהגבלות כהונה [בעניין מגבלות הגבלות כהונה במשטרים נשיאותיים והניסיונות לבטלן או להתחמק מהן, ראו את המחקרים האלו מן העת האחרונה:

Rosalind Dixon & David Landau, Constitutional End Games: Making Presidential Term Limits Stick, 71 Hastings L.J. 359 (2020); Mila Versteeg et al., The Law and Politics of Presidential Term Limits Evasion, 120 Colum. L. Rev. 173 (2020)]

אצלנו, כשניתן לשנות חוקי יסוד בקלות רבה, לא ברור מה התועלת בהגבלה כאמור - שפשוט תבוטל בעתיד במקרה הצורך - אלא אם היא תשוריין ברוב מיוחד.

לכן, אם בבסיס ההצעה מדובר על הגנה על הדמוקרטיה, נדמה לי שהדבר החשוב יותר שהקואליציה יכולה לעשות זה לחוקק את חוק-יסוד: החקיקה. זו הזדמנות פז לעגן ביקורת שיפוטית ולדאוג שהליך השינוי החוקתי יהיה נוקשה.

לסיכום: מצד אחד, אין דמוקרטיות פרלמנטריות עם הגבלות כהונת ראש ממשלה. מצד שני, ראשי ממשלה הופכים להיות דומים יותר לנשיאים, והניסיון העולמי שהצטבר לאחרונה מראה כי לכהונה רצופה וארוכה מלווים חששות לשחיקת הדמוקרטיה, בעיקר בעידן הפופוליזם. נדמה כי יש אפוא מקום לחשוב על עיצוב מוסדי הולם גם במשטרים פרלמנטריים - יתכן שצינון עדיף על הגבלה מוחלטת - ואולי ישראל תהיה לתקדים עולמי בעניין זה.